In tutto il mondo la Giornata internazionale del migrante

di Rosario Sapienza

Domani, 18 dicembre, si celebra  in tutto il mondo la Giornata internazionale del migrante, voluta nel 2000 dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite per solennizzare il decimo anniversario dell’adozione della Convenzione internazionale sulla protezione dei diritti dei lavoratori migranti e delle loro famiglie.

Ci sono oggi nel mondo  232 milioni di migranti internazionali, persone cioè che vivono in un Paese diverso da quello nel quale sono nati (e dunque non contando i migranti all’interno del loro Paese) pari al 3,2 % della popolazione mondiale, secondo un recente rapporto dell’UN DESA, il Dipartimento degli affari economici e sociali delle Nazioni Unite.

Secondo il Segretario generale delle Nazioni Unite, Ban Ki-Moon, essi devono essere sempre più visti come una risorsa per le società che li accolgono, dato che, egli ha affermato, “la migrazione è espressione dell’ambizione umana alla dignità, alla sicurezza e a un futuro migliore”. Per questo, seguendo le indicazioni del Dialogo ad alto livello sulle migrazioni internazionali e lo sviluppo, tenutosi nello scorso mese di ottobre a New York, egli ha proposto all’Assemblea Generale un’ambiziosa agenda in otto punti per valorizzare al meglio il contributo dei migranti.

Anche  il Consiglio d’Europa, che  ha istituito nel 2011 l’ufficio del Coordinatore delle Migrazioni, con il compito di gestire in maniera organica tutte le attività dell’organizzazione rilevanti per la protezione e l’integrazione dei migranti, ha varato un programma-quadro biennale sui temi delle migrazioni, con l’intento di affinare l’approccio dell’organizzazione a questi problemi, passando da un’attività principalmente tesa alla predisposizione di principi normativi alla promozione di una più effettiva ed efficace applicazione di quegli stessi principi e strumenti.

L’Italia, che peraltro affronta una migrazione sempre più di passaggio, di persone cioè che transitano dal nostro Paese per dirigersi altrove e che dunque è difficile qualificare come una emergenza nazionale, continua a fare collezione di brutte figure, di “malecumparse” come si dice dalle mie parti, come l’ultima, documentata a Lampedusa, dove pare che gli “ospiti” del Centro di prima accoglienza siano stati sottoposti a trattamenti anti scabbia nudi all’aperto e spruzzati con getti d’acqua trattata, suscitando anche una indignata nota del vescovo di Agrigento. Ma si puo?

In libreria Diritto Internazionale. Quattro Pezzi Facili

 di  Rosario Sapienza

Come si dice .... Scusate se da sol mi presento ..... E’ da qualche settimana in libreria l’ultimo mio libro, intitolato “Diritto Internazionale. Quattro Pezzi Facili”, pubblicato per i tipi della Giappichelli.  Esso raccoglie in quattro saggi (appunto i quattro pezzi facili) i primi risultati di un complesso e articolato itinerario di ricerca volto ad una accurata presentazione della ragion d’essere e dei principali contenuti del diritto internazionale pubblico. Il diritto internazionale pubblico come autonoma disciplina scientifica e come professione nasce nella seconda metà dell’ottocento. E’ in quel torno di tempo che si assiste a una vera e propria rivoluzione metodologica negli studi giuridici all’insegna del positivismo, soprattutto da parte della dottrina tedesca. Si cimentano in quest’opera grandi giuspositivisti, come Bluntschli, Heffter, Triepel, Heilborn. L’intento che animava questi studiosi era infatti quello di giungere a una ricostruzione del diritto internazionale coerente con i principi del giuspositivismo che si andavano affermando in quegli anni nello studio degli ordinamenti giuridici degli Stati.

Il mio libro prende le mosse proprio dalle loro ricerche, non tanto nell’intento di avviare una indagine storica, ma   di offrire piuttosto una prima indicazione di metodo nella ricostruzione delle vicende delle quali si tratta, e cioè quella di considerare la realtà delle relazioni giuridiche internazionali sia per come vengono viste e pensate dagli attori in esse impegnate sia per come appaiono allo sguardo  dell’osservatore che le ricostruisce. Questa doppia prospettiva, nella quale mi pare si sostanzi, opportunamente, una metodologia che voglia essere adeguata, offre, credo, una feconda occasione di approfondimento e di originale ricostruzione di quel singolare fenomeno giuridico che chiamiamo diritto internazionale pubblico.

Ricostruzione che deve poi, di necessità, contaminare gli strumenti della indagine giuspositivistica con quelli dell’approccio storico-critico, operazione da qualche tempo diventata usuale per gli studiosi della nostra disciplina tanto in Europa quanto Oltreoceano. Non si tratta, in altre parole, di scrivere una storia del diritto internazionale o di certi suoi istituti, impresa complessa anche se comunque commendevole, ma di ricostruire il portato odierno e positivo di un istituto alla luce della sua evoluzione storica, intento questo di una qualche utilità anche ai fini di una didattica non convenzionale.

Negli ultimi tempi ci si chiede addirittura se possa ancora parlarsi del diritto internazionale come un sistema normativo unico e coeso, o se invece si debba prender atto della sua irreversibile frammentazione. Se lo è chiesto la Commissione del diritto internazionale che ha istituito al suo interno un gruppo di lavoro che ha presentato nel 2006 sul tema Fragmentation of International Law: Difficulties arising from the Diversification and Expansion of International Law, il suo Rapporto finale contenente 42 conclusioni. Si è così per il momento terminata una lunga stagione di riflessione su queste tematiche, affidata anche a ponderosi studi.

Questo volume non comprende tutte le tematiche usualmente trattate in una presentazione sistematica del diritto internazionale pubblico.  Ho inteso, per il momento, soltanto ricostruire la vicenda attraverso la quale si è cercato di salvaguardare la costante validità dell’idea dell’unità del sistema giuridico internazionale agendo sulla nozione di soggetto giuridico internazionale, progressivamente riorganizzandola e rielaborandola al fine di mantenere  intatta per quanto possibile  l’unità del sistema giuridico internazionale, cercando poi di indagare la sua tenuta rispetto a due tematiche cruciali: la protezione dei diritti dell’uomo e la disciplina dell’uso della forza armata.

Domani la Giornata Mondiale dei Diritti Umani

di Rosario Sapienza

Ricorre domani la Giornata Mondiale dei Diritti Umani che ha come tema la celebrazione del ventesimo anniversario dall'istituzione dell'Alto Commissario delle Nazioni Unite per i diritti umani  (http://www.un.org/en/events/humanrightsday/ ). La data è stata scelta per ricordare la proclamazione da parte dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite della Dichiarazione universale dei diritti umani, il 10 dicembre 1948 con la risoluzione 217/III, un testo che a sessantacinque anni dalla sua approvazione mantiene intatta la sua forza morale, ma purtroppo anche le sue intrinseche debolezze.

La Giornata è uno degli eventi di punta nel calendario del quartier generale delle Nazioni Unite a New York ed è onorata con conferenze di alto profilo politico ed eventi culturali come mostre o concerti riguardanti l'argomento dei diritti umani. Inoltre, in questa giornata vengono tradizionalmente attribuiti i due più importanti riconoscimenti in materia, ovvero il Premio delle Nazioni Unite per i Diritti Umani, assegnato a New York, e il Premio Nobel per la pace ad Oslo. Quest'anno il Premio Nobel è stato assegnato all'Organizzazione per la proibizione delle armi chimiche.

In tutto il mondo, poi, molte altre organizzazioni, intergovernative e non governative, scelgono questa giornata per eventi significativi che celebrano i diritti umani e sottolineano l’urgenza della loro protezione.

Benché il testo della Dichiarazione sia arcinoto, può essere qui utile brevemente richiamarne la struttura. La Dichiarazione consta di 30 articoli che possono essere così ordinati: gli articoli 1-2 enunciano i diritti di tutti gli uomini alla libertà ed eguaglianza; gli articoli 3-11 contengono una riproposizione dei  diritti di libertà individuale, tra i quali all’art. 9 il cosiddetto habeas corpus; gli articoli 12-17 enunciano i diritti dell'individuo nella comunità in cui egli è inserito; gli articoli 18-21 riprendono il catalogo delle cosiddette "libertà borghesi", ossia la libertà di pensiero, coscienza e religione (art. 18), di opinione e di espressione (art. 19), di riunione e di associazione pacifica (art. 20), di partecipazione politica (art. 21); gli articoli 22-27 enunciano i diritti economici, sociali e culturali, e cioè il diritto alla sicurezza sociale (art. 22), al lavoro (art. 23), al riposo e allo svago (art. 24), a un tenore di vita adeguato (art. 25), all’istruzione (art. 26), alla cultura (art. 27); gli  articoli 28-30,  a mo’ di conclusione chiariscono le condizioni alle quali è possibile il godimento dei diritti precedentemente enunciati, in particolare sottolineando il diritto “a un ordine sociale e internazionale nel quale i diritti e le libertà enunciati in questa Dichiarazione possano essere pienamente realizzati” (art. 28), richiamando i possibili fondamenti dei limiti al godimento dei diritti (art. 29), escludendo che la Dichiarazione possa essere utilizzata per raggiungere lo scopo di attentare al godimento dei diritti in essa enunciati (art. 30).

Nell’intenzione dei proponenti, la Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo doveva rappresentare a livello mondiale quello che nelle costituzioni degli Stati liberali era il cosiddetto Bill of Rights, ossia l’elenco dei fondamentali diritti della persona umana. L’idea della protezione dei diritti umani non era un’idea nuova. È noto infatti che le prime Dichiarazioni dei diritti dell’uomo risalgono al settecento ed esprimono la pressante urgenza di affermare l’esigenza di difesa della libertà del cittadino nei confronti di uno Stato tradizionalmente visto come avversario delle libertà.  Sono, dunque,  delle dichiarazioni “borghesi”, che ci consegnano un modello di Stato attento a non invadere gli spazi di libertà del singolo cittadino. Queste dichiarazioni le ritroviamo ancora, aggiornate e integrate, in molte costituzioni statali.  Rispetto ad esse, però, la Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo presentava alcune fondamentali differenze. Innanzitutto, per quel che riguardava la sua forza obbligatoria. Mentre le Dichiarazioni dei diritti che fanno parte delle Carte costituzionali degli Stati sono delle vere e proprie leggi, anzi hanno talvolta una forza superiore a quella della stessa legge, la Dichiarazione Universale, come molte altre Dichiarazioni delle organizzazioni internazionali, aveva il valore di una semplice raccomandazione indirizzata dall'Assemblea Generale agli Stati. In altri termini, pur avendo un alto valore morale, la Dichiarazione non imponeva agli Stati l’obbligo di proteggere i diritti in essa contenuti, ma semplicemente raccomandava loro di farlo. E risulta comunque dagli atti della commissione chiamata ad elaborarla che essa si propose espressamente di redigere un testo giuridicamente non vincolante.

  Ma c’era un altro elemento di debolezza della Dichiarazione e consisteva nel fatto che mentre le Dichiarazioni dei diritti adottate all'interno degli Stati esprimevano una concordanza su certi valori fondamentali, la Dichiarazione Universale rappresenta piuttosto il compromesso tra visioni della società non solo diverse fra di loro, ma addirittura antitetiche e contrapposte. E così, anche se la Dichiarazione enunciava certi diritti, era chiaro fin dall’inizio che questi diritti avrebbero significato cose diverse a seconda del Paese nel quale ad essi si dovesse dare tutela. Una cosa, per esempio, era parlare di libertà d’espressione negli Stati occidentali, un’altra negli Stati socialisti. E questo, diciamo così, equivoco di fondo, avrebbe segnato in maniera indelebile anche i successivi sviluppi in materia. Anche se deve precisarsi che in certa misura la difficoltà di fare emergere valori comuni dipende proprio dalla presenza tra gli Stati di differenti concezioni in materia e non da un atteggiamento di voluta sfiducia nella possibilità di dare un fondamento “forte”, ossia radicato nei valori, alla protezione internazionale dei diritti dell’uomo.  D’altra parte anche se è vero che il testo fu adottato all’unanimità (nel senso che non ebbe alcun voto contrario) è  pure vero che numerose furono le astensioni (tutti i Paesi dell’Europa dell’Est, l’Arabia Saudita, il Sudafrica) e che due Paesi non parteciparono al voto (Honduras e Yemen).

E ancor oggi, come a proposito del testo della Dichiarazione, la  presenza nel mondo di differenti visioni culturali sull’uomo e sul suo rapporto con la società e le istituzioni politiche rappresenta un problema per il sistema delle Nazioni Unite. Nonostante l’esistenza di numerosi trattati internazionali sui diritti dell’uomo, fatica ad emergere una visione uniforme sui diritti umani. E, in una certa misura, è anche giusto (oltre che inevitabile) che sia così, poiché nessun popolo può rinunciare alla sua identità e originalità che gli viene dalle sue tradizioni e dalla sua cultura.

Il testo che venne approvato nel 1948 parla di diritti uguali per tutti e in questo senso può venire descritto come una rielaborazione del portato giusnaturalistico in tema di diritti umani: ma come non notare che la stessa idea giusnaturalistica   di diritti uguali per tutti  è un’idea di marca occidentale?  

In fondo, lo stesso ideale internazionalista del pacifismo tardo ottocentesco, incarnatosi, anche se tardivamente, nelle organizzazioni internazionali universali, non riesce ad imporsi e non solo perché  all’interno di quelle organizzazioni i Paesi non occidentali hanno una posizione di sicuro predominio, quantomeno numerico. Ciò accade perchè l'estensione di quei valori si scontra con formidabili difficoltà legate alla diversità di fondo dei sostrati culturali che caratterizzano gli Stati nel mondo, mentre, invece, l'ideale pacifista e umanitario del tardo ottocento pretende di costruire una pace che riposi su una comune civiltà, sull’accettazione di valori comuni e di un comune sentire dei popoli della terra. Esso finisce quindi con il giudicare intollerabile il fatto che dietro la sovranità statale si celino valori e modi di incarnarli assai differenti e quindi con il non poter “accontentarsi” di un ordine semplicemente convenzionale.

In realtà, quel pacifismo nasceva da una visione del mondo come retto da valori e regole universali perchè fondati su un comune sostrato culturale universale, su una sorta di diritto naturale universale, kantianamente affermato in termini per la verità piuttosto apodittici e ingenui.

 Esiste invece uno scarto culturale tra l’Occidente e altre aree culturali, scarto che fa sì che il compito di costruire valori comuni che possano determinare una comune civiltà planetaria è assai arduo ed è, tutto sommato, ancora agli inizi. Non basta adottare strumenti internazionali in materia di diritti umani per far sì che i valori occidentali che di quegli strumenti sono il terreno di coltura si diffondano ipso facto a livello planetario. Ed è singolare, in verità, che un Occidente che ha prodotto gli studi di antropologia culturale non riesca a comprendere questo limite del suo ideale pangiuridico universale. Certo è che fino a quando non lo si comprenderà e non si opererà concretamente per un reale dialogo interculturale prima che internazionale, non si potrà dire di aver posto nemmeno la prima pietra all'edificazione di una comune civiltà giuridica a livello mondiale.

 Nonostante questa difficoltà, un elemento di novità maturato in questi anni è invece rappresentato dal crescere dell’interesse per la tematica della protezione dei diritti umani nella queste tematiche, all’interno dei singoli Stati. Nascono dunque istituzioni promosse dalla società civile, la cui creazione è anche raccomandata dalla risoluzione 48/134 dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite e che presentano l’indubbio vantaggio di affiancare all’azione governativa per il rispetto dei diritti dell’uomo, una azione della gente comune per la tutela dei diritti.

Ciò produce un primo risultato importantissimo: quello di sottrarre la materia dei diritti umani e della loro protezione all’esclusiva competenza dei governi facendo diventare questi temi oggetto di un dibattito culturale e politico. E così facendo si invera la dimensione autenticamente costituzionale di un testo come la Dichiarazione Universale, patrimonio dunque condiviso e ispiratore di prassi attuative anche differenziate, ma concorrenti, secondo diverse tradizioni, ma sottratte al calcolo politico degli apparati.

Così la dimensione internazionale e quella nazionale, la dimensione istituzionale e quella della società civile si integrano e si consolida quella coscienza sociale che fa della protezione dei diritti umani un obiettivo politico, in senso alto, e non di parte, sottraendolo alla logica della ragion di Stati, rispetto alla quale i diritti umani appaiono dunque una frontiera sempre ulteriore, uno strumento di dialettica e di critica, un continuo rimando ad un altrove, fondato sull’inalienabile diritto dell’uomo alla propria originalità di essere irriducibile a qualunque manipolazione.  

A Caltagirone aperta la XXXI Cattedra Sturzo

di Rosario Sapienza


E' stata inaugurata ieri la XXXI edizione della Cattedra Sturzo, un originale think tank che con una peculiare formula raccoglie ogni anno giovani studiosi e maestri più maturi per riflettere insieme, nello spirito laico ma cristianamente ispirato che fu di Luigi Sturzo, su una questione politica di particolare attualità.

La sessione di quest'anno è dedicata al tema "Crisi europea: declino o rinnovamento?", nella convinzione che  quello che sta accadendo all’Unione europea in questi ultimi anni abbia poco a che vedere con la crisi economica mondiale e molto con la crisi di un progetto politico  probabilmente  riconducibile all'esigenza della leadership europea di consolidare un assetto sempre più efficiente e accentrato, anche a costo di ... perdere qualche pezzo per strada.

Intervenendo alla sessione di questa mattina dedicata a  "La soglia euro-mediterranea: lavori in corso", ho avuto modo di affermare tra l'altro 

"Giustamente quanto accaduto recentemente a Lampedusa è stato definito una tragedia europea.  Probabilmente si intendeva solamente sottolineare che l’Italia non doveva essere lasciata sola a fronteggiare il problema dell’assistenza ai migranti. Credo invece che quella di Lampedusa possa essere considerata una tragedia europea, perché l’Unione europea ne porta la diretta responsabilità a motivo della sua velleitaria, confusa e ondivaga politica mediterranea. I rapporti con il Mediterraneo hanno infatti sempre rivestito una grande importanza per l’Europa e soprattutto negli ultimi venti anni. Nel 1995 l’Unione Europea prese l’iniziativa di stabilire il Partenariato Euro-Mediterraneo e nel 2004 ha avviato la Politica Europea di Vicinato nella quale fece confluire la prima.  Il Partenariato è stato politicamente bruciato da varie  determinanti, specie dal progressivo deteriorarsi del conflitto israelo-palestinese. La Politica di Vicinato ha finito per frammentare l’idea di partenza di una sorta di comunità regionale in un fascio di  rapporti bilaterali. Nell’insieme, la drammatica fase aperta dall’intervento americano in Iraq e il basso profilo che l’Unione europea ha  mantenuto nei confronti di quegli eventi, mancandole la necessaria coesione politica, ha indebolito e screditato le politiche mediterranee dell’Unione europea. Né l’Unione per il Mediterraneo, con il suo imbarazzante portato di aspirazionismi e protagonismi velleitari, ne ha risollevato le sorti.

      E chi, se non noi qui in Sicilia, deve avviare una nuova riflessione, a partire dal riconoscimento dell’esistenza di quel nesso sottile ma solido che ci lega in una comunanza di destini ai popoli dell’Africa del Nord, oggi ancora alla ricerca di una nuova stagione di diritti e di prosperità? Nesso che ha una sua dimensione ineludibile, proprio con specifico riferimento ai Paesi che si affacciano sul Canale di Sicilia (Libia e  Tunisia, soprattutto) e alle specificità socio-economiche e culturali che caratterizzano quest’area, che rimane di prioritario riferimento per noi. Prova ne sia il fatto che quasi esclusivamente da queste zone si originano i flussi migratori che finiscono sul nostro territorio. O ancora, potremmo ricordare, la singolare forma di integrazione siculo-tunisina che interessa la marineria attiva nell’area della Sicilia occidentale. Ma potremmo pure parlare della costante emarginazione economica e culturale che da decenni si riserva alla Sicilia e che in forme sempre nuove si rinnova. Dunque, nell’interrogarci sulla dimensione della dignità e dei diritti o sugli squilibri economici delle sponde del Mediterraneo, così come sugli inarrestabili movimenti di popolazione, parleremo non solo degli “altri”, ma anche di noi stessi, di un futuro che il comune passato può contribuire a disegnare diverso da come sembrano imporcelo le logiche di una integrazione europea sorda e cieca di fronte a queste urgenze".

A sessant'anni dall'entrata in vigore della Convenzione europea dei diritti dell'uomo

Lo scorso 3 settembre ricorreva il sessantesimo anniversario dell’entrata in vigore della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, firmata a Roma il 4 novembre del 1950. Per l’Italia invece entrò in vigore con il deposito dello strumento di ratifica il 10 ottobre 1955. La Convenzione è stata nel tempo modificata e aggiornata con l'approvazione di protocolli addizionali (siamo arrivati al sedicesimo) e viene universalmente riconosciuta come un ragguardevole risultato nel campo della protezione internazionale dei diritti umani. Essa ha visto crescere sensibilmente il numero degli Stati parti rispetto agli originali stipulanti, molti dei quali sono Stati che sono da poco usciti da sistemi economici marxisti e dunque dirigisti e stanno ancora affrontando un difficile periodo di riforme. Essa vive dunque un non facile periodo di assestamento ed è alla costante ricerca di un assetto che le assicuri sempre maggiore efficacia. E, per vero, essa, nata in seno al Consiglio d'Europa sulla stessa spinta ideale che aveva portato alla Dichiarazione Universale dei diritti dell'uomo, ha certamente permesso di cogliere significativi risultati, soprattutto se paragonata al livello di "produttività" degli altri strumenti internazionali in materia, certamente molto minore. Orbene, non c'è dubbio che la Convenzione debba il suo successo a molteplici fattori. Tra questi può ricordarsi, in primo luogo, la circostanza che essa annovera tra le sue parti Stati accomunati da un elevato livello di civiltà, caratterizzato, in particolare, proprio da previsioni costituzionali di garanzia di quegli stessi diritti che la Convenzione protegge. Ma è altrettanto certo che la Convenzione deve il suo successo anche e soprattutto alla circostanza di possedere, accanto a un "tradizionale" meccanismo di controllo dell'adempimento basato su rapporti presentati dagli Stati parti, un più innovativo sistema di ricorsi, tanto statali quanto individuali, davanti ad organi internazionali che assicura un più efficiente ed efficace controllo dell'adempimento e che rappresenta l'aspetto senz'altro più innovativo e interessante del sistema della Convenzione. In questi sessant’anni, oltre 500,000 ricorsi sono stati trattati dagli organi del sistema di Strasburgo e la Corte ha reso circa 16.500 sentenze. Originariamente, come si sa, il procedimento di trattazione dei ricorsi si articolava in due fasi, la prima delle quali, preliminare alla seconda, si svolgeva davanti alla Commissione europea dei diritti dell'uomo. Essa poteva essere adita dagli Stati parti ovvero, fatto questo non usuale nel diritto internazionale, ma ormai sempre più frequente, da individui. Se il ricorso veniva considerato ammissibile, la Commissione procedeva all'esame del merito della questione concludendolo con l'adozione di un rapporto. Assai notevole era, conviene ribadirlo, il fatto che l'individuo ricorrente avesse, nella fase della procedura davanti alla Commissione, un vero e proprio "locus standi". L'adozione del rapporto da parte della Commissione segnava la cerniera tra la prima e la seconda fase del procedimento di controllo, consistente, quest'ultima, o nell'esame del ricorso da parte del Comitato dei Ministri, ovvero nell'adizione della Corte europea dei diritti dell'uomo, se lo Stato "convenuto" ne avesse accettato la competenza. Davanti alla Corte, a differenza di quanto abbiamo visto verificarsi davanti alla Commissione, l'individuo non aveva invece legittimazione processuale. La trattazione del ricorso davanti alla Corte si concludeva poi con una vera e propria sentenza definitiva. Il 1° novembre 1998 è invece diventato pienamente operativo l'undicesimo protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, aperto alla firma l’11 maggio del 1994. In pratica, il protocollo ha stabilito che alla procedura basata essenzialmente sull'operato della Commissione europea dei diritti dell'uomo e della Corte europea dei diritti dell'uomo (con un ruolo eventuale del Comitato dei Ministri), se ne sostituisse una che vede operare solamente la Corte, attraverso le sue Camere e Grandi Camere.

Rifugiati e Unione europea. Verso Dublino III

di Rosario Sapienza


Nello scorso mese di agosto si è intensificata la frequenza degli sbarchi di migranti, molti dei quali provenienti da Paesi nei quali sono in corso violenti scontri armati, come ad esempio la Siria. Ciò ha suscitato comprensibile apprensione e uno spontaneo moto di solidarietà che è valso ai siciliani il plauso del Presidente della Repubblica e di esponenti autorevoli delle istituzioni internazionali.

L’elevato numero dei migranti ha, però, generato situazioni di reale disagio tra gli stessi extracomunitari, dovute alle oggettive difficoltà di fornire un primo soccorso e una adeguata sistemazione a tutti.  La complessità e a tratti l’incertezza del quadro normativo internazionale, europeo e interno in materia non aiuta poi a semplificare le questioni. Può dunque essere utile far chiarezza.

Nel diritto internazionale, una fondamentale distinzione passa tra chi ha titolo al riconoscimento dello status di rifugiato e chi non può aspirare a tale protezione.

Seppure è vero, infatti,  che severe condizioni di povertà o calamità naturali  possono costringere le persone a lasciare il proprio Paese cercando altrove …  “rifugio” ciò non fa di costoro degli aventi diritto al titolo di “rifugiati” ai sensi del diritto internazionale.

 La condizione di rifugiato ai sensi della Convenzione del 1951 può essere infatti riconosciuta solo a chi  è costretto a lasciare  il proprio Stato per il fondato timore di subire una persecuzione per uno dei motivi tassativamente elencati, che sono stati nel tempo anche interpretati estensivamente in modo da tutelare, ad esempio, donne perseguitate perché avevano rifiutato di sottoporsi a mutilazioni genitali o persone a rischio di condanne penali a causa del proprio orientamento sessuale. Ed anche se l’Italia deriva  l’obbligo dell’accoglienza ai richiedenti asilo dalla propria Costituzione che all’ art. 10, 3° comma,  enuncia  una nozione più ampia rispetto a quella della Convenzione, la nozione internazionale rimane condizionante, anche perché lo status di rifugiato deve essere concesso con adeguata circospezione e attento esame vista la sua validità internazionale.  Peraltro, e non da ora, si sono affiancate  alla nozione di rifugiato altre categorie che mirano a riconoscere adeguata tutela alle varie situazioni.

A tal proposito va ricordato che l’Unione europea ha un proprio sistema di asilo, basato su un’ampia nozione di protezione internazionale,  che rende possibile riconoscere sia lo status di rifugiato sia altre forme di tutela, quali la protezione sussidiaria o la protezione temporanea, nel tentativo di predisporre uno schema  adatto a qualunque situazione.

Tale sistema è stato recentemente modificato. Nello scorso mese di giugno, infatti, è stato adottato, insieme ad altri atti,  il nuovo Regolamento Dublino, il cosiddetto Regolamento Dublino III (Regolamento UE n° 604/2013) che  entrerà in vigore a partire dal 2014, sostituendo il  Regolamento (CE) 343/2003, detto Dublino II, e modificandone in parte il disposto, soprattutto per quel che riguarda  la determinazione dello Stato competente all’esame della domanda di protezione internazionale e le modalità e tempistiche per la determinazione.

Il sistema europeo persegue infatti il duplice obiettivo di evitare,  da una parte, che nessuno Stato si dichiari competente all’esame della domanda di protezione internazionale, privando così il rifugiato del diritto di accedere al riconoscimento dello status, e dall’altra di impedire che i richiedenti asilo o protezione si spostino all’interno dell’Unione, alla ricerca di una destinazione preferita.

Il nuovo regolamento affina un già articolato schema che porta a identificare, a seconda delle varie categorie di richiedenti, lo Stato competente ad esaminare la domanda di protezione (la cosiddetta presa in carico) cercando, per quanto possibile, di assicurare una adeguata tempistica e prassi amministrative uniformi. Sotto l’impero della vecchia normativa si erano registrati infatti numerosi casi di disparità di trattamento da Stato a Stato.

Va però riconosciuto che questa pur auspicabile evoluzione normativa rappresenterà, specie nel momento della sua prima applicazione, un’ulteriore difficoltà.  Sarebbe illusorio infatti pensare che il nuovo sistema possa funzionare in tempi brevi, anche dopo la data prevista per la sua applicazione.  Ci vorrà tempo e tanta buona volontà.

  

Questo articolo è stato pubblicato su La Sicilia di oggi con il titolo "Lo status di rifugiato non è un diritto di tutti" 

Trecento anni fa l'idea dell'Unione europea nel Progetto per la Pace perpetua dell'Abbé de Saint-Pierre

di Rosario Sapienza

Può sembrare strano, ma l’idea dell’Unione europea non è poi così nuova. Essa è nata invece  almeno trecento anni fa. Nel 1713, infatti, anno della conclusione della pace di Utrecht, vedeva la luce  l’ennesimo progetto per la pace perpetua, quello, in verità imponente, redatto dall'Abate di Saint-Pierre e intitolato proprio “Progetto per la pace perpetua in Europa” e teso alla costituzione di una Unione europea fra gli Stati del tempo.

Ce n’erano già stati altri di questi progetti: nel seicento, quello di un cattolico sostanzialmente soddisfatto dell'ordine costituito, come Emeric Crucé o quello dell’ ugonotto duca di Sully o ancora quello del  quacchero pacifista e illuminato, come William Penn, il fondatore dello Stato americano della Pennsylvania. Ed altri ce ne sarebbero stati, dopo quello dell'abate di Saint-Pierre, uno redatto dal filosofo utilitarista inglese, Bentham, e quello, ancor oggi celeberrimo, di  Immanuel Kant.  Anche il fondatore del socialismo europeo, Saint-Simon, si sarebbe poi cimentato con questo genere letterario.

Ma il progetto dell’Abate di Saint Pierre è rimasto una pietra miliare nella storia del genere, forse anche per l’attenzione che ad esso dedicò Jean Jacques Rousseau che ne redasse una sintesi e formulò anche un “Giudizio critico”, rimasto giustamente famoso. Per anni i sostenitori dell’esigenza di una organizzazione internazionale vennero identificati dai loro critici come i seguaci del “buon Abate di Saint-Pierre”, segno che all’Abate si faceva credito di aver elaborato un modello di riferimento quanto alle idee di pacificazione universale.

  Idee che sono sostanzialmente le stesse esposte da Emeric Crucé nel suo Nuovo Cinea, anche se non ci sono prove che egli abbia effettivamente conosciuto l'opera di Crucé. Conobbe sicuramente, invece, gli scritti di Sully, tant'é che anche lui presenta il suo progetto come un aggiornamento di quello del re Enrico IV. Ma l'impostazione di fondo rimane quella di Crucé.  Anche l'Abate di Saint-Pierre, infatti, credeva necessario per la pacificazione dell'Europa che si desse vita a una struttura che fosse come uno Stato di Stati, ma a differenza di Crucé, cerca di approfondire anche le modalità per realizzare concretamente questo Stato europeo, che egli battezza, pensate un  po’, Unione Europea.

  Nella originaria stesura in due volumi, il Progetto per rendere la pace perpetua in Europa si compone di sette discorsi, e comprende ventisette articoli. Articoli che, secondo Saint-Pierre avrebbero dovuto dar vita a un vero e proprio trattato internazionale  che sarebbe stato firmato e ratificato dai sovrani europei per costituire l'Unione europea. Dodici di questi articoli sono definiti dallo stesso Abate di Saint-Pierre come articoli fondamentali. Ciò vuol dire, secondo lui, che non sarà possibile modificarli se non con il consenso unanime dei membri dell'Unione Europea. Seguono poi otto articoli importanti e otto articoli utili.

  I dodici articoli fondamentali contengono, per dir così, le fondamenta della costruzione della futura Unione Europea. In essi viene chiarito che i sovrani si impegnano a non farsi la guerra l'un l'altro, a sostenersi contro i sediziosi e i rivoltosi, a rispettare le decisioni dell'Unione europea. Tra queste decisioni particolare rilievo assume quella con la quale l'Unione europea dichiara guerra allo Stato che non voglia rispettare il trattato o successive decisioni degli organi dell'Unione. A somiglianza di quanto aveva previsto Crucé, insomma, l'Unione europea non bandisce la guerra del tutto, ma ne accentra, per dir così, la conduzione. Gli Stati membri dell'Unione condurranno la guerra, ma solo su richiesta dell'Unione contro gli Stati dichiarati nemici dell'Unione stessa.

  L'Unione europea sarebbe stata retta da un Senato d'Europa, composto di ventiquattro rappresentanti, uno per ognuno degli Stati che secondo Saint-Pierre avrebbero dovuto comporre l'Unione. Il Senato avrebbe deliberato a seconda dei casi e dell'importanza delle decisioni da adottare, a maggioranza semplice, a maggioranza dei tre quarti dei suoi componenti o, addirittura, all'unanimità (per esempio quando si fosse trattato di modificare qualcuno dei dodici articoli fondamentali).

  Sempre tra i dodici articoli fondamentali figurano quelli relativi alla promozione e al mantenimento di libere relazioni commerciali. E' interessante notare come l'articolo 7 preveda che i delegati degli Stati membri dell'Unione europea avrebbero intavolato negoziati al fine di redigere dei codici di norme sul commercio uguali per tutti i Paesi membri. Soluzione  questa che rappresenta ancor oggi una delle strade seguite per giungere a semplificare lo svolgimento del commercio internazionale.

  Gli articoli importanti contengono disposizioni relative al buon funzionamento dell'Unione europea. Il primo fissa la sede dell'Unione a Utrecht che per Saint-Pierre rappresentava la città della pace per eccellenza.

  Gli altri articoli importanti prevedono elaborati meccanismi di controllo volti ad assicurare che i sovrani d'Europa rispettino le disposizioni del trattato. Per esempio, Saint-Pierre avrebbe voluto non solamente che il Senato inviasse propri ambasciatori presso ognuno degli Stati membri, ma anche che avesse propri rappresentanti permanenti, che egli chiama residenti, presso ogni provincia di almeno due milioni di abitanti.

  Se qualche sovrano si fosse ribellato ai deliberati dell'Unione, gli altri si sarebbero uniti contro di lui in una guerra che avrebbe avuto la benedizione dell'Unione e che sarebbe stato il mezzo principale per il ristabilimento del diritto violato.

  Negli articoli utili sono regolate, invece, questioni di procedura e comunque secondarie.

  Che dire di quest'ennesimo sforzo verso la pace perpetua? Che si tratta dell'ennesimo sforzo di fantasia che dà per scontata l'unica cosa che scontata non é, ossia la buona volontà dei sovrani di dar vita all'Unione europea. Ciononostante, il Progetto dell'Abate di Saint-Pierre rimane un'opera fondamentale, anche perché l'autore si diede molto da fare per divulgarla, ed essa é quindi rimasta un punto di riferimento importante per tutti coloro che hanno successivamente dedicato una qualche attenzione al tema.

 Certo le opinioni dei posteri sono state varie e variamente atteggiate. Secondo Rousseau si trattava di "un libro solido e meditato". Mentre per Voltaire quel progetto di pace perpetua era invece soltanto "una chimera che non potrebbe esistere tra i Principi più che tra elefanti e rinoceronti o tra lupi e cani". Forse il giudizio più sereno é quello che diede allo stesso autore il vescovo di Fréjus, poi divenuto il cardinal Fleury: "Avete dimenticato un articolo essenziale. Quello di inviare dei missionari per toccare il cuore dei principi e persuaderli a condividere le vostre idee".